Þjóðaratkvæðagreiðsla 29. ágúst
Hvað þýðir það í raun að sitja við borð Evrópusambandsins þegar reglur eru settar? Og hvað þýðir það að sitja ekki við það? Hér fylgjum við einu frumvarpi Evrópusambandsins frá fyrstu hugmynd þar til það verður að íslenskum lögum.
Byrja lesturinnInngangur
Uppi hafa verið efasemdaraddir um kosti þess að eiga sæti við borð Evrópusambandsins þegar kemur að mótun regluverks. Það sé nóg að vera þiggjandi EES-samningsins — við höfum það bara gott þannig.
Það er satt að við höfum notið góðs af EES-samningnum. En gætum við gert betur ef við gengjum alla leið og yrðum fullgildir meðlimir?
Til að skilja hvaða áhrif Ísland gæti haft sem fullgildur meðlimur skulum við búa til raunhæft dæmi og fylgja einu ESB-frumvarpi frá fyrstu hugmynd þar til það verður að lögum og í kjölfarið tekið upp í EES-samninginn.
Lagasetning er langt, flókið og oft erfitt ferli. Það þarf að taka tillit til ýmissa þátta og margir óvissuþættir spila inn í. En í grófum dráttum er þetta ferlið sem lagasetning ESB felur í sér og sem Ísland tekur svo upp í EES-samninginn og íslensk lög.
Raunhæft dæmi
Fyrir þetta dæmi búum við í hliðarveruleika þar sem við erum með tvö lönd, Næsland og Ísland. Næsland er hluti af ESB og tekur þátt frá upphafi til enda við gerð regluverks sambandsins. Ísland er ekki aðili að ESB, en tekur Að öllu öðru leyti eru löndin tvö eins.
Fullgilt aðildarríki ESB
Sjálfstætt eyríki norðarlega í Atlantshafi. Við inngöngu samdi Næsland um að tekið yrði tillit til sérstakrar landfræðilegrar stöðu þess í samanburði við önnur ríki sambandsins.
Aðili að EES, ekki að ESB
Sjálfstætt eyríki norðarlega í Atlantshafi. Að öllu leyti sambærilegt Næslandi að stærð, fólksfjölda og efnahag. Ísland hefur ekkert samkomulag um að taka þurfi tillit til sérstöðu þess við lagasetningu ESB.
Afmörkum okkur við eitt málefni: Nýtt kolefnislosunarviðskiptakerfi Evrópusambandsins, svokallað ETS (Emission Trading System). Markmiðið er að hvetja til minni notkunar á jarðefnaeldsneyti og hraða orkuskiptum í samgöngum.
Mjög einfaldað snýst ETS um kaup á losunarheimildum fyrir kolefni. Fyrirtæki eins og flugfélög þurfa að kaupa losunarheimildir, með tilheyrandi kostnaði, fyrir flugumferð sem er aðalsamgöngumátinn til og frá bæði Næslandi og Íslandi.
Raunverulega ETS-kerfið snertir fleiri þætti en bara flugsamgöngur og að minnka kolefnisosun vegna þeirra. Vinnan við raunverulega kerfið má rekja allt aftur til ársins 2005 og hefur tekið breytingum síðan þá.
Þó að Næsland gæti hafa myndað sér afstöðu á öðrum þáttum kerfisins, þá skulum við í þessu raunhæfa dæmi einblína á flugsamgöngur og hagsmunagæslu Næslands gagnvart því.
Ferlið
Fjórtán skref. Í hverju þeirra er sama spurningin lögð fyrir bæði löndin: hver á sæti við borðið þegar þessi ákvörðun er tekin?
Það er vert að taka fram að hér er um töluverða einföldun á ferli lagasetningar við Evrópusambandið að ræða. Þrátt fyrir það ætti þetta að gefa sanngjarna mynd af lagasetningaferli samabndsins.
Þegar ETS kemst á teikniborðið byrja aðildarríkin að móta sér stöðu. Það er samstaða milli sambandsríkjanna að það þurfi að minnka kolefnislosun í álfunni þannig að Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins fer í vinnu að undirbúa lagasetningu þess efnis. Engin nákvæm útfærsla er komin fram, svo umræðan er enn í mótun.
Við inngöngu í ESB samdi Næsland um að tekið yrði tillit til sérstakrar landfræðilegrar stöðu landsins. Þegar nýjar reglur um ETS koma á dagskrá setja stjórnvöld sér því tvö skýr markmið:
(1) Næsland ætlar að taka fullan þátt í orkuskiptum og samdrætti í losun.
(2) Það þarf að tryggja að kerfið taki tillit til þess að landið er afskekkt eyja, háð flugsamgöngum við önnur Evrópuríki.
Ísland er ekki aðili að ESB og hefur ekkert samkomulag um að taka þurfi tillit til sérstöðu Íslands við lagasetningu sambandsins.
Leiðtogaráðið er vettvangur þjóðarleiðtoga aðildarríkjanna á vegum Ráðs Evrópusambandsins. Þar eru hugmyndafræðilegar og pólitískar áherslur ræddar og stóru línurnar lagðar. Þarna er hægt að taka upp álitaefni sem kunna að koma upp við lagasetningu sambandsins og ræða þau eða jafnvel útkljá. Ráðið hittist að minnsta kosti fjórum sinnum á ári.
Forsætisráðherra Næslands á sæti í leiðtogaráðinu og sækir fundina. Eftir því sem frumvarpsgerðin þróast getur hún tekið upp mikilvægi þess að tillit sé tekið til sérstöðu Næslands.
Komi upp alvarleg álitamál á síðari stigum ferlisins er þetta vettvangurinn til að ræða þau sem jafningi annarra þjóðarleiðtoga sambandsins.
Ísland á ekki sæti við þetta borð.
Framkvæmdastjórnin ber ábyrgð á að semja frumvarpsdrög sem síðar eru lögð fyrir Evrópuþingið og ráðið. Við þá vinnu fer fram áhrifamat og samráð við hagsmunaaðila, sérfræðihópa og aðildarríki.
Næsland hefur greiðan aðgang að vinnustofum, skipan í sérfræðihópa og áhrifamatinu sem fer fram við gerð frumvarpsins. Þar er ítrekað hægt að koma sjónarmiðum um sérstöðu landsins á framfæri með formlegum hætti — sjónarmiðum sem taka þarf mið af, enda er Næsland fullgilt aðildarríki.
Þegar drögin eru tilbúin þurfa þau samþykki framkvæmdastjórnarinnar sem heildar. Framkvæmdastjórinn frá Næslandi tekur þátt í þeirri ákvörðun eins og aðrir framkvæmdastjórar.
Þó að framkvæmdastjórar eigi ekki að vera fulltrúar síns ríki í Framkvæmdastjórn, þá er raunin sú að þeir geta beitt sér fyrir hagsmunum síns ríkis ef honum finnst þess þurfa. Þannig getur næslenski framkvæmdastjórinn beitt sér ef þurfa þykir til þess að gæta hagsmuna síns lands.
Ísland getur haft ákveðna aðkomu að þessu stigi í gegnum EES-samstarfið. Íslenskir sérfræðingar geta tekið þátt í sérfræðihópum og Ísland getur sent inn umsagnir og gögn rétt eins og aðrir umsagnaraðilar.
Munurinn er sá að Ísland er ekki aðildarríki sem framkvæmdastjórnin veit að hún þarf síðar að semja við í ráðinu og taka tillit til.
Ísland hefur engin áhrif á framlagningu frumvarpsins.
Evrópuþingið er löggjafarþing Evrópusambandsins. Þar sitja 720 þingmenn sem kjörnir eru í beinum kosningum í aðildarríkjunum sambandsins. Fólksfjöldi aðildarríkisins ræður því hversu marga þingmenn hvert ríki fær. Þingmenn raðast í flokkahópa sem endurspegla pólitíska litrófið frekar en þjóðerni.
Næsland á sex þingmenn á Evrópuþinginu, í mismunandi og misstórum flokkahópum.
Þrátt fyrir að koma úr ólíkum stjórnmálaflokkum geta þingmenn Næslands ákveðið að vinna saman í máli sem varðar sameiginlega þjóðarhagsmuni. Þannig hafa þeir sameinast um að fylgjast með þessu máli og tryggja að tillit verði tekið til sérstöðu Næslands.
Flokkarnir eru í góðu samstarfi við flokkana frá sínu heimaríki í gegnum
Ísland á engan þingmann á Evrópuþinginu og getur ekki tekið þátt í pólitískri stefnumótun þar með beinum hætti.
Á meðan framkvæmdastjórnin semur frumvarpið byrjar Evrópuþingið að móta sína afstöðu: með skýrslum, viðburðum og með því að kalla framkvæmdastjóra og hagsmunaaðila á sinn fund. Hér mótast hugmyndafræðilegu átakalínurnar og þingið gefur framkvæmdastjórninni til kynna hvað er pólitískt mögulegt.
Næslenskir þingmenn eru virkir þátttakendur í þessari vinnu og geta haft áhrif á afstöðu flokkahópa sinna með ýmsum hætti — áður en frumvarpið kemur fram.
Ísland getur reynt að hafa áhrif sem utanaðkomandi aðili. Raunin er sú að Ísland tekur allajafna ekki þátt í umræðu þingsins á þessu stigi.
Frumvarpið gengur til umfjöllunar í umhverfisnefnd Evrópuþingsins, ENVI. Þar er skipaður framsögumaður (rapporteur) og skugga-framsögumenn (shadow rapporteur) fyrir hina flokkahópana. Framsögumennirnir hafa það hlutverk að fylgja málinu eftir með afstöðum og er aðalframsögumaðurinn einskonar leiðtogi þingsins í þessu máli. Þetta eru mikil verkefni og um þau er hörð samkeppni.
Gerum ráð fyrir versta falli: Enginn næslenskur þingmaður fékk formlegt hlutverk í umfjöllun þingsins.
Þrátt fyrir það geta þingmenn Næslands beitt sér fyrir hagsmunum landsins. Þeir geta lagt fram breytingartillögur og myndað bandalög með þingmönnum frá öðrum eyja- og jaðarsvæðum til að fá sérstöðu Næslands inn í afstöðu þingsins.
Ísland getur reynt að hafa áhrif sem utanaðkomandi aðili. Raunin er súað Ísland tekur allajafna ekki þátt á þessu stigi.
Engum ber að taka tillit til sérstöðu Íslands og sérhagsmunir Íslands eru ekki á borðinu til umræðu.
Ráð Evrópusambandsins er hin hliðin á peningnum við gerð ESB-löggjafar. Innan Ráðsins eiga öll aðildarríkin sæti. Þetta er frábrugðið Evrópuþinginu, þar sem pólitíska litrófið kemur saman. í Ráðinu fer hin eiginlega hagsmunagæsla landanna fram.
Hefð er fyrir því að afgreiða mál í sátt án atkvæðagreiðslu. Komi til atkvæðagreiðslu þarf meiri hluta ríkja út frá tveimur þáttu
(a) Það þarf meirihluti ríkja að greiða atkvæði með og þar er vægi Næslands jafnt á við atkvæði annarra ríkja.
(b) Jafnframt þarf þarf meirihluti íbúa aðildarríkja að liggja að baki. Þar með er tvöfaldur öryggisventill fyrir atkvæðagreiðslu í Ráðinu.
Þegar frumvarpið gengur til ráðsins rýnir vinnuhópur umhverfismála það. Öll aðildarríki eiga sæti í slíkum vinnuhópum og senda jafnvel heil teymi sérfræðinga og diplómata. Þar geta ríkin lagt fram tillögur að breytingum.
Næsland á aðild að vinnuhópnum, þar sem fremstu sérfræðingar landsins og fulltrúar umhverfisráðuneytisins eru að störfum.
Næsland myndar bandalag með öðrum eyja- og jaðarsvæðum sambandsins og vinnur að því að fá sérstöðu sína tryggða. Hér byrjar Næsland að berjast fyrir fyrir sérlausn, enda er allt landsvæði Næslands töluvert lengra frá meginlandinu en hin eyríkin, Malta og Kýpur, og vitnar þar til aðildarsamnings ESB við Næsland.
Í gegnum allt ferlið er Næsland í reglulegu samráði við Umhverfisráðuneytið í sínu heimaríki ásamt því að vera í stöðu samtali við Evrópusambandsnefnd og umhverfis- og samgöngunefnd síns þjóðþings og hefur þannig samráð við sína þjóðkjörnu fulltrúa.
Ísland er ekki aðili að þessu ferli. Ísland getur reynt að hafa áhrif eftir öðrum leiðum, rétt eins og aðrir hagsmunaaðilar, með því að senda umsagnir og sækja fundi.
Engum ber að taka tillit til stöðu Íslands á þessu stigi.
COREPER er nefnd fastafulltrúa aðildarríkjanna gagnvart ráðinu. Fastafulltrúar eru hátt settir sendiherrar með ríkt umboð til að semja fyrir hönd síns lands. Þegar vinnuhópurinn er kominn eins langt með málið og hann telur sig geta er því vísað þangað. Fastafulltrúar hafa umboð til að leysa pólitísk ágreiningsmál og semja um málamiðlanir og þar er ákveðið hverju er vísað áfram til ráðherra.
Fastafulltrúi Næslands heldur vel utan um hagsmuni síns lands í málinu.
Næslandi og bandalagsríkjum þess tekst að halda sérlaus fyrir Næsland inni í málamiðlunartextanum sem fer áfram til ráðherranna.
Ísland á ekki sæti í COREPER. Ísland getur reynt, líkt og aðrir hagsmunaaðilar, að vekja athygli á sérstöðu sinni og að ræða við fastafulltrúa annarra landa.
Engum ber þó að taka tillit til sérstöðu Íslands.
COREPER vísar sínum málamiðlunum til umhverfisráðherra landanna, sem útkljá þau mál sem eftir standa og greiða atkvæði um afstöðu ráðsins. Sú afstaða verður síðan samningsumboð ráðsins gagnvart Evrópuþinginu.
Umhverfisráðherra Næslands á sæti við borðið og er í bandalagi með öðrum ey- og jaðarríkjum um að gæta sameiginlegra hagsmuna.
Ráðherrann tekur þátt í síðustu pólitísku málamiðlununum og greiðir atkvæði um afstöðu ráðsins.
Umhverfisráðherra Íslands á ekki sæti við borðið. Ísland getur reynt að nota tengsl, formleg og óformleg, til að hafa áhrif.
Engum ber að taka tillit til sérstöðu Íslands.
Nú hafa ráðið og Evrópuþingið hvort um sig mótað sína afstöðu. Þá taka við hinar eiginlegu samningaviðræður milli framkvæmdastjórnarinnar, ráðsins og þingsins — hinar svokölluðu trilogues.
Það land sem fer með formennsku í ráðinu leiðir viðræðurnar fyrir hönd þess. Formennskan í Ráðinu er róterandi milli aðildarríkjanna og varir í sex mánuði í senn. Formennskuríkið getur haft mikil og mótandi áhrif á því hvernig lokaniðurstaðan verður og er því mikil áhrifastaða.
Næsland situr ekki sjálft við þríræðuborðið, enda hefur það hvorki formlegt hlutverk sem framsögumaður málsins né formennsku í ráðinu að svo stöddu.
Næsland hefur hins vegar tekið þátt í að móta samningsumboð ráðsins, og þingmenn þess hafa tekið þátt í að móta afstöðu þingsins. Fulltrúar stofnananna þriggja eru í samtali við sitt bakland, þannig að fulltrúar Næslands á þingi og í ráðinu eru upplýstir um gang mála.
Ísland hefur ekki aðgang að þessum samningaviðræðum. Það getur reynt að beita sér með því að senda formlegt erindi til framkvæmdastjórnarinnar eða aðildarríkja.
Engum ber að aðlaga sína samningsafstöðu að hagsmunum Íslands.
Þegar niðurstaða er komin í þríræðunum gengur málið aftur til Evrópuþingsins og ráðsins til lokasamþykktar.
Næsland tekur þátt í að greiða atkvæði um ETS í heild. Í okkar hliðarveruleika hefur landið fengið sérlausn sem tekur mið af landfræðilegri stöðu þess.
Hvort slík niðurstaða hefði náðst í raun vitum við auðvitað ekki. Það sem við vitum er að Næsland hefði tekið þátt í öllum stigum ferlisins sem leiddu til niðurstöðunnar.
Ísland hefur ekki atkvæðisrétt.
Þegar ESB hefur lokið sinni vinnu byrjar þá fyrst það ferli sem snýr að EES-samningnum.
Vendipunktur
Öll ellefu skrefin hér að ofan eru að baki. Efni laganna er ákveðið, pólitíska málamiðlunin gerð. Fyrst núna kemur Ísland að borði — við annað borð, um annað mál: ekki hvað eigi að standa í lögunum, heldur hvernig lög sem þegar hafa verið sett verði hluti af EES-samningnum.
Það fyrsta sem þarf að gera er að meta hvort nýja löggjöfin falli undir EES-samninginn. Þar sem ETS fellur þar undir hefjast viðræður milli Evrópusambandsins annars vegar og EFTA-ríkjanna hins vegar.
Fyrir Næsland er ferlinu lokið. ETS er þeirra eigin löggjöf, sett með þeirra þátttöku — og tekur gildi án frekari milliliða.
Hér geta íslensk stjórnvöld komið sjónarmiðum sínum á framfæri og óskað eftir breytingum á því hvernig löggjöfin verður tekin upp í EES-samninginn.
En á þessu stigi er ekki verið að endursemja þá pólitísku málamiðlun sem ESB hefur þegar náð. Sú umræða hefur þegar farið fram. Hægt er að semja um EES-aðlaganir upp að einhverju marki, meðal annars vegna sérstakra aðstæðna EFTA-ríkjanna, en svigrúmið er allt annað en þegar sjálfur lagatextinn var í mótun.
Það er ekki hægt að búa til nýjar undanþágur. Ísland getur mögulega sóst eftir því að undanþágur sem þegar hefur verið samið um gildi líka um Ísland.
Þegar samningar um aðlaganir hafa farið fram er málið lagt fyrir sameiginlegu EES-nefndina, sem þarf að samþykkja ákvörðunina samhljóða.
Næsland er ekki aðili að EES-samningnum. Fyrir það er málinu löngu lokið.
Hér á Ísland raunverulegt sæti. Það getur komið athugasemdum sínum til skila, beðið um aðlaganir og jafnvel hafnað því að löggjöf verði tekin inn í EES-samninginn. Í reynd leitast ríkin þó yfirleitt við að ná samkomulagi áður en málið kemur svo langt.
Í okkar dæmi náum við fram ákveðinni EES-aðlögun, svipaðri þeirri sem Næsland fékk. En Ísland getur ekki opnað aftur pólitísku málamiðlunina sem ESB-ríkin hafa þegar gert sín á milli. Lengra verður ekki gengið.
Ísland fær því sömu undanþágu og Malta og Kýpur, sem voru í bandalagi við gerð ETS á sínum tíma. Sú undanþága er sérsniðin að þeim — til að mynda hvað varðar ferjusiglingar með farþega — og tekur ekki tillit til sérstöðu Íslands.
Ef upptaka gerðarinnar krefst lagabreytinga tekur þjóðþingið við. Það getur ákveðið hvernig tilskipunin er innleidd — innan þess svigrúms sem hún veitir.
Þing Næslands var upplýst og með í ráðum allt frá upphafi, í gegnum fulltrúa landsins í ráði Evrópusambandsins og á Evrópuþinginu.
Alþingi var ekki með í ráðum við gerð ETS og kynnist málinu nánast í fyrsta sinn þegar það er lagt fram. Þegar það kemur til umhverfis- og samgöngunefndar kemur ýmislegt í ljós sem ekki hefur verið tekið tillit til.
Þótt Ísland hafi náð sömu sérlausn og Kýpur og Malta varðandi flug fékk það enga sérlausn fyrir sjóflutninga, og ekki er gert ráð fyrir þeim aðstæðum sem Ísland býr við sem afskekkt eyja í Norður-Atlantshafi.
Alþingi getur ekki enduropnað pólitísku málamiðlunina sem Evrópusambandið hefur þegar náð um efni laganna. Í ETS-dæminu þýðir það að Ísland getur ekki farið fram á að ESB hefji á ný samningaviðræður um hvernig kolefnislosunarviðskiptakerfið eigi að virka. Þær samningaviðræður hafa þegar farið fram. Ísland var ekki aðili að þeim.
Yfirlit
Skref 1 til 11 ráða því hvað stendur í lögunum. Skref 12 til 14 snúast um hvernig þegar sett lög verða hluti af íslenskum rétti.
Næsland
10 / 11
Sæti með ákvörðunarvaldi á tíu af ellefu stigum þar sem efni laganna er ákveðið — og óbeina aðkomu á því ellefta, í gegnum samningsumboðið sem það mótaði sjálft.
Ísland
0 / 11
Ekkert sæti með ákvörðunarvaldi á neinu þeirra stiga. Ísland getur sent umsagnir á einu þeirra (skref 3) og fær sitt fyrsta raunverulega sæti í skrefi 13 — um upptöku, ekki efni.
| Nr. | Skref | Næsland | Ísland |
|---|
Já, hvað þýðir það?
Ísland hefur notið góðs af EES-samningnum, það er óumdeilt. En EES-samningurinn er þannig að við þiggjum lög annarra án þess að koma að lagasetningunni. Hagsmunagæsla Íslands gagnvart löggjöf Evrópusambandsins er í mýflugumynd miðað við það sem þyrfti að vera — þótt allir geri sitt besta.
Þetta gerðist í alvöru
Ísland var vissulega með hagsmunagæslu varðandi uppfærsluna á ETS-kerfinu á sínum tíma. Þegar framkvæmdastjórnin lagði fram Fit for 55 árið 2021, og þar með breytingar á ETS fyrir flug, færði Ísland mjög ákveðin rök um sérstöðu íslenskra flugsamgangna. Á EES-ráðsfundum lýsti Ísland yfir áhyggjum af ETS fyrir flug og vísaði meðal annars til landfræðilegrar stöðu sinnar og efnahagslegra áhrifa. En þrátt fyrir það var ekki hægt að ganga lengra en það sem þegar hafði verið samið um — því Ísland var ekki við borðið.
Að segja já 29. ágúst er að segja já við því að skoða hvort við getum gert samning við ESB þar sem sérstaða okkar er viðurkennd með þeim hætti að við verðum virkir þátttakendur í stefnumótun og lagasetningu sambandsins.
Að segja já er að skoða að hvaða leyti Ísland geti beitt fullveldi sínu til að taka þátt í þessu samstarfi af fullum þunga og sjá til þess að okkar hagsmuna sé gætt allt frá fyrsta degi.